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《金融企業(yè)業(yè)務檔案管理規(guī)定》解讀

《金融企業(yè)業(yè)務檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已于2015年5月5日正式下發(fā)，這是我國頒布的第一個專門規(guī)范所有金融業(yè)務檔案管理的規(guī)范性文件。為方便全國各級檔案行政管理部門對轄區(qū)內(nèi)金融企業(yè)檔案工作的業(yè)務指導和方便各金融企業(yè)實施，本文對《規(guī)定》進行制定的背景、有關(guān)條款含義、實施方法等進行闡述。

一、《規(guī)定》制定的背景

金融企業(yè)業(yè)務檔案是金融企業(yè)在貨幣金融、資本市場、保險、信托等金融業(yè)務辦理及服務活動中形成并具有保存價值的各種載體形式的記錄，它在保障國家經(jīng)濟安全，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，防控金融風險，打擊經(jīng)濟犯罪，維護金融企業(yè)和客戶利益，保護消費者權(quán)益等方面發(fā)揮著其他檔案所不能發(fā)揮的作用。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的深入，金融企業(yè)的業(yè)務檔案數(shù)量急劇增長；由于金融業(yè)務檔案與全社會資本、財富等密集相關(guān)，金融業(yè)務檔案的利用需求也呈現(xiàn)出新的變化，利用更加頻繁，利用目的更加多樣化，在我國政治、經(jīng)濟中發(fā)揮著更加重要的作用。

但是，一直以來，不少金融企業(yè)檔案部門只注重管理類檔案的管理，業(yè)務檔案由業(yè)務部門管理，致使業(yè)務檔案管理不規(guī)范，檔案丟失和利用檔案辦理假業(yè)務現(xiàn)象時有發(fā)生。尤其是金融業(yè)務電子化之后，業(yè)務檔案更多的以電子形式存在，金融企業(yè)往往不將它列入歸檔范圍。2007年，國家檔案局與銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強銀行檔案工作的意見》，提出“不斷提高銀行檔案綜合管理水平”的要求，但該文件只提出了宏觀的原則要求，只針對銀行檔案管理提出了要求，而未涉及到其他金融企業(yè)。在保險公司、信托公司、金融資產(chǎn)管理公司、證券公司、投資公司金融企業(yè)中仍有一部分企業(yè)，業(yè)務檔案沒有實行集中統(tǒng)一管理；有些檔案工作人員對改變只管管理檔案的習慣存在著畏難和抵觸心理。因此，國家檔案局認為有必要制定一個規(guī)范性文件，重點對金融企業(yè)的包括業(yè)務檔案在內(nèi)的各類檔案實行集中統(tǒng)一管理提出要求，逐步加以規(guī)范。

2014年2月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》要求，各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位（包括境外派出機構(gòu)）、社會組織，要根據(jù)工作實際需要，加強檔案管理工作，做好本單位本系統(tǒng)的文件收集、整理、歸檔工作，集中收集保管本單位各類檔案并提供利用，大力支持檔案部門加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和業(yè)務指導，確保歸檔文件材料符合要求。并同時要求，各有關(guān)單位要重視做好民生檔案工作，要研究制定民生檔案歸檔范圍、管理辦法，監(jiān)督指導民生檔案的收集歸檔。各單位檔案機構(gòu)要把與人民群眾切身利益密切相關(guān)的各類文件材料收集歸檔，并按有關(guān)規(guī)定管理、提供利用和移交。

正是在上述需求與背景的驅(qū)動，國家檔案局制定并下發(fā)了《規(guī)定》。

二、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

《規(guī)定》內(nèi)容安排遵循企業(yè)檔案工作體系框架，按檔案管理流程分章節(jié)布局，對金融企業(yè)業(yè)務檔案管理的各個方面和全過程進行規(guī)范。《規(guī)定》共分5章，32條。

第一章是總則，闡明了《規(guī)定》制定的目的、依據(jù)，對金融企業(yè)業(yè)務檔案的定義進行了統(tǒng)一，明確了《規(guī)定》的適應范圍，提出了金融業(yè)務檔案管理的原則、金融業(yè)務檔案管理體制、機制和人員要求等。

第二章是業(yè)務文件材料的整理與歸檔，主要是對金融業(yè)務檔案歸檔范圍和保管期限表的制定，業(yè)務文件材料的形成、整理、歸檔時間、歸檔份數(shù)等進行規(guī)范。

第三章是業(yè)務檔案的管理，主要對檔案部門保管金融業(yè)務檔案進行規(guī)范，對檔案信息化和電子檔案管理提出要求。

第四章是業(yè)務檔案的利用、鑒定與處置，對業(yè)務檔案檢查工具、查閱利用過程、檔案鑒定處置等進行規(guī)范。

第五章是附則，規(guī)定了《規(guī)定》的解釋權(quán)和生效時間。

三、《規(guī)定》內(nèi)容要點

《規(guī)定》與其他檔案管理規(guī)章和規(guī)范性文件相比，具有一些特點，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）《規(guī)定》貫徹集中統(tǒng)一管理的檔案管理原則，以管理規(guī)范、方便利用為目標，并要求金融監(jiān)管部門將業(yè)務檔案納入業(yè)務監(jiān)督，納入制度、納入流程，與業(yè)務同監(jiān)管。這主要體現(xiàn)在第四條和第五條。

（二）明確了業(yè)務檔案的歸口管理部門?！兑?guī)定》第六條旗幟鮮明地提出“金融企業(yè)檔案部門或檔案工作歸口管理部門負責對本企業(yè)業(yè)務檔案工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督、指導和檢查，各相關(guān)業(yè)務部門配合檔案部門組織實施”。這是為了扭轉(zhuǎn)當前金融企業(yè)業(yè)務檔案在業(yè)務部門管理的現(xiàn)狀。業(yè)務檔案長期存放在業(yè)務部門有許多弊端，主要有：一是業(yè)務部門人員不熟悉檔案管理政策、法制和規(guī)章制度，業(yè)務檔案管理不規(guī)范；二是業(yè)務檔案長期存放在業(yè)務部門存在利用業(yè)務檔案辦理假業(yè)務的風險；三是業(yè)務檔案存放業(yè)務部門，檔案保管不集中，庫房安全存在隱患；四是業(yè)務檔案分散保管浪費庫房空間和人力物力。因此，集中統(tǒng)一管理原則貫徹《規(guī)定》全文，也是最重要原則。

為了貫徹集中統(tǒng)一管理原則，《規(guī)定》在第十三條又提出“金融企業(yè)業(yè)務部門應按照有關(guān)規(guī)定，將應歸檔文件材料按要求進行整理、立卷，定期移交本企業(yè)檔案部門集中管理，并辦理歸檔交接手續(xù)”。并規(guī)定業(yè)務檔案交檔案部門的時間，即“最遲不應超過次年12月31日”。也就是說，業(yè)務檔案交檔案部門的時間應在形成年度，如因特殊原因需推遲移交歸檔，最遲不得晚于下一年度的12月31日。

（三）提出了將金融業(yè)務檔案管理“四列入”的保障措施?！兑?guī)定》第七條提出，金融企業(yè)應將業(yè)務文件材料的形成、積累、整理和歸檔工作列入業(yè)務工作流程，列入業(yè)務工作或項目計劃，列入業(yè)務部門職責范圍和業(yè)務人員崗位責任制，列入企業(yè)考核體系和獎懲制度，確保業(yè)務文件材料的完整歸檔。這“四列入”是保障業(yè)務文件材料歸檔齊全、完整的有效措施。

（四）提出了金融企業(yè)要建立業(yè)務檔案管理責任追究制度的要求?！兑?guī)定》第九條提出“金融企業(yè)應當建立檔案工作責任追究制度，對不按規(guī)定歸檔或造成檔案損毀、丟失、泄密等行為，進行相應的懲處”。

（五）對業(yè)務檔案管理人員提出了明確的要求。這主要體現(xiàn)在第十條，即“金融企業(yè)業(yè)務檔案管理人員應具備相應的檔案專業(yè)知識和技能，并定期接受業(yè)務培訓”。這也是為了改變當前業(yè)務檔案人員普遍缺乏檔案知識與技能的現(xiàn)狀。

（六）對電子檔案的管理提出了要求。這主要體現(xiàn)在第十七條，規(guī)定“紙質(zhì)和電子文件同步歸檔的，在文件內(nèi)容、相關(guān)說明及描述上應保持一致；僅為電子載體形式的業(yè)務檔案，須遵照國家有關(guān)電子文件歸檔和電子檔案管理的規(guī)定和標準執(zhí)行”。為了在電子檔案管理中貫徹前端控制的原則，《規(guī)定》第十八條又規(guī)定“金融企業(yè)建設(shè)業(yè)務信息系統(tǒng)時，應有檔案部門參與，由檔案部門提出電子文件歸檔管理的相關(guān)需求，確保所形成電子文件能夠歸檔，歸檔后電子文件符合電子檔案管理要求”。因為實踐證明，電子文件歸檔應在業(yè)務系統(tǒng)實施時予以考慮，等到業(yè)務信息系統(tǒng)實施完畢再研究電子文件歸檔，已失去最佳時機。同時，《規(guī)定》第二十二條也對電子檔案的存儲和安全提出要求，規(guī)定“金融企業(yè)應按有關(guān)要求做好電子業(yè)務檔案的存儲和安全管理，保證電子業(yè)務檔案的真實、完整、安全和可用，并對重要業(yè)務檔案進行異質(zhì)、異地備份，確保業(yè)務檔案安全。金融企業(yè)對檔案信息安全負最終責任。”這些都是為了應對當前金融業(yè)務電子檔案大量產(chǎn)生的趨勢。

（七）對海外機構(gòu)檔案管理提出了要求?！兑?guī)定》第二十條要求“國內(nèi)依法投資設(shè)立的金融企業(yè)有海外機構(gòu)的應建立海外機構(gòu)業(yè)務檔案管理制度”。隨著我國改革開放的深入，企業(yè)“走出去”的步伐進一步加快，特別是商業(yè)銀行，幾乎每一家中央管理商業(yè)銀行都有海外分支機構(gòu)。海外分支機構(gòu)業(yè)務檔案除遵守所在地有關(guān)法律法規(guī)外，還應接受企業(yè)總部檔案部門的業(yè)務指導、監(jiān)督，總部應該制定相應的制度，加強這方面的管理。

（八）對業(yè)務檔案管理服務外包的提出了要求。由于金融業(yè)務檔案數(shù)量巨大，檔案管理服務外包是大多數(shù)金融企業(yè)的做法。但同于前期缺少這方面的規(guī)范要求，檔案管理服務外包工作極不規(guī)范，給檔案安全留下了隱患，對此進行規(guī)范迫在眉睫。為此，《規(guī)定》第二十三條要求“金融企業(yè)將業(yè)務檔案管理外包的，應當嚴格審核承包方的信息安全保障能力和資質(zhì)。在簽訂合同協(xié)議時，應明確有關(guān)檔案安全保管、信息保密和提供利用等方面的責任和約定條款，以保障業(yè)務檔案的安全與利用。嚴禁將涉及國家秘密的業(yè)務檔案外包或委托任何社會中介機構(gòu)保管。”這樣的規(guī)定就非常具體且操作性強。第二十三條包含以下三層要求:一是檔案管理服務外包前，應選擇安全保障能力好，具有相應資質(zhì)的承包商；二是在簽訂合同協(xié)議時，應明確有關(guān)檔案安全保管、信息保密和提供利用等方面的責任和約定條款；三是只能將不含有國家秘密的檔案進行服務外包，其中的含有國家秘密不僅僅是標定了密級的文件，還包括含有敏感信息的檔案，均不得外包。